Alejandro Olmos Gaona * Publicado en LE MONDE DIPLOMATIQUE Nº 117, MARZO DE 2009 Lo primero que decidió el presidente ecuatoriano, Rafael Correa, al enfrentarse con el cáncer de la deuda externa de su país fue encargar a una comisión internacional formada a tal efecto la auditoría de la misma. Uno de los integrantes del organismo investigador fue el argentino Alejandro Olmos Gaona, quien brinda en este artículo el relato de su experiencia, la constatación de las múltiples irregularidades y graves deficiencias legales del proceso de endeudamiento y las similitudes que ofrece este caso con el de Argentina.
FRASES DESTACADAS: En el caso del Banco Central, el archivo era un verdadero caos, en el que los documentos que resultaban imprescindibles para reconstruir todo el proceso se encontraban en cajas sin orden cronológico.
Una masa de documentos había sido remitida a depósitos de la Aduana y posteriormente destruida.
En 1976, cuando asumió el triunvirato militar que gobernaría el país hasta 1979, comenzó el llamado “endeudamiento agresivo”.
El Procurador de turno, obedeciendo servilmente las órdenes del Poder Ejecutivo, se limitó en todos los casos, con una sola excepción, a convalidar los fraudes.
Se eximió de cualquier responsabilidad, por cualquier acto lesivo, a los bancos acreedores, representantes, empleados y directivos.
TEXTO:
La manera en que Ecuador ha afrontado el problema de su cuantiosa deuda externa se diferencia sustancialmente de la actitud asumida por otros países latinoamericanos, como Argentina. El presidente Rafael Correa, recogiendo las aspiraciones de numerosas organizaciones de la sociedad civil, dictó el 9 de julio de 2007 el Decreto Ejecutivo 472, creando la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público (CAIC), que se integró con diez miembros ecuatorianos y cinco extranjeros, entre ellos el que escribe esta nota, bajo la presidencia del ministro de Coordinación de la Política de Ecuador, Ricardo Patiño Aroca, por delegación del ministro de Finanzas, quien era el presidente nato de la misma.
Es decir que el presidente Correa consideró que el paso previo a cualquier renegociación de la deuda heredada de los anteriores gobiernos era analizar cuidadosamente su origen, su formación y, en definitiva, qué parte de ella era legítima y cuál no lo era, para proceder en consecuencia a cortar de raíz con una transferencia de recursos que impedía seriamente el desarrollo de emprendimientos productivos de interés nacional.
La auditoría que encargó no tuvo sólo el propósito de limitarse a los aspectos meramente contables del endeudamiento externo, sino que abordó un espectro amplísimo de trabajo capaz de determinar las graves consecuencias que tuvo para el país y su incidencia no únicamente económica, sino en todo aquello que hubiera afectado al medio ambiente, a los pueblos originarios o a los afrodescendientes, etc. (1).
El endeudamiento agresivo
El “sistema de la deuda”, aunque fue una operatoria de antigua data en el Ecuador (2), alcanzó su mayor perfeccionamiento a partir de 1976, con la asunción al poder del triunvirato militar, que comenzaría una política de endeudamiento agresivo, facilitada por los “generosos” préstamos otorgados por la banca extranjera, que administraba los cuantiosos petrodólares de los países árabes.
Es en ese año que se encuentra la génesis del proceso de endeudamiento, al que se sumaría la estatización de la deuda privada en 1982, y luego las continuas refinanciaciones de la deuda general, con la constante capitalización de intereses: en ese contexto la llamada deuda comercial resultó siempre la más gravosa de todas. Como ejemplo, puede señalarse que si bien representaba en el año 2007 el 30% de la deuda total del país, el pago de los intereses significaba el 44% de las obligaciones que se cancelaban.
El funcionamiento efectivo de la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público recién comenzó en enero de 2008, en oficinas del Ministerio de Finanzas designadas a tal efecto. El retraso se debió a diversos problemas de carácter administrativo, como la preparación de un presupuesto destinado a sus actividades y la necesaria contratación de algunos colaboradores técnicos.
Los primeros obstáculos surgieron con las autoridades del Banco Central del Ecuador, que ofrecieron una colaboración muy limitada, como así también con muchos funcionarios del Ministerio de Finanzas, que respondían a anteriores gestiones ministeriales y no estaban acostumbrados a que se auditara nada que tuviera que ver con el sector externo (3).
Se trabajó básicamente sobre los archivos existentes en el Banco Central y en el Ministerio de Finanzas. En este último caso el archivo recién comenzó a ser ordenado en octubre de 2007, por lo que la recolección de documentos fue en extremo dificultosa; apenas a mitad de 2008 se regularizó la situación. En el caso del Banco Central, el archivo era un verdadero caos, en el que los documentos que resultaban imprescindibles para reconstruir todo el proceso se encontraban en cajas sin orden cronológico; en decenas de gavetas se hallaban multitud de documentos mezclados, sin ningún tipo de ordenamiento. La mayor parte de los contratos de endeudamiento eran copias, y sólo en algunos pocos casos existían documentos firmados. Trabas a la investigación Como se advirtió la ausencia de una gran cantidad de papeles importantes se requirió información al Ministerio de Finanzas acerca de ellos. Su respuesta fue desconcertante: una masa de documentos había sido remitida a depósitos de la Aduana y posteriormente destruida, por lo que no podía suministrar detalles sobre lo ocurrido antes de 2001; apenas podía facilitar copias de los convenios que estuvieran depositados en el Archivo.
Este panorama hizo muy dificultosa la reconstrucción de todas las etapas de negociación de los diferentes tramos de la deuda, pero con la ayuda de algunos funcionarios pudimos ir encontrando elementos sustanciales de la forma de operar en el país en los últimos treinta años, aunque debe aclararse que por lo exiguo del tiempo disponible una gran cantidad de documentos quedaron sin consultar (4).
Resulta importante destacar que las etapas básicas del proceso de endeudamiento son similares a las del de Argentina. Aunque existen algunas diferencias, la operatoria se desarrolló de la misma manera, los bancos acreedores son casi los mismos, los contratos idénticos, y hasta los abogados que intervinieron para asesorar al país en 1992 fueron los mismos contratados en la misma fecha por la Argentina.
En 1976, cuando asumió el triunvirato militar que gobernaría el país hasta 1979, comenzó el llamado “endeudamiento agresivo”, que llevaría la deuda de casi 100 millones de dólares hasta 2.244 millones al final de la dictadura, siendo las mayores obligaciones en estos tres años las contraídas por la Junta de Defensa Nacional y el Ministerio de Defensa, que en conjunto sumaron 984,5 millones de dólares con destino incierto, ya que los contratos sólo mencionan como objeto de la contratación vaguedades tales como “problemas de liquidez temporal, “impulsar actividades”, “refinanciación de deuda”, “programa de inversiones”, “obras reservadas”, etc. En esta etapa, los préstamos no destinados a inversiones directas sino a refinanciación de deudas alcanzaron la suma de 1.360 millones de dólares.
Cada vez peor
Cuando retornó la democracia se contrajeron nuevos créditos, entre 1980 y 1982, que elevaron la deuda a 4.846 millones de dólares. Después de asumir el poder Osvaldo Hurtado Larrea, tras la trágica muerte del presidente Jaime Roldós Aguilera, se firmaron varios contratos de refinanciación (los denominados ERA 83, ERA 84, Dinero Fresco, etc.) que determinaron un nuevo incremento de la deuda, hasta 5.360 millones de dólares sólo en concepto de compromisos con bancos extranjeros, sin contar los préstamos bilaterales y los otorgados por el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Casi en forma simultánea se produjo la estatización de la deuda privada (sucretización), con un perjuicio para el país que excedió los 4.600 millones de dólares. Paralelamente a la concertación de estas obligaciones y a la refinanciación de otras se firmaron distintas cartas de intención con el FMI para respaldar la política económica, continuando esta situación en todas las sucesivas administraciones hasta la asunción del actual presidente, mientras la deuda seguía creciendo y sin que se tomaran medidas para arribar a una solución definitiva del problema. Sólo se actuaba en la coyuntura y bajo la constante presión de los organismos multilaterales asociados con los bancos internacionales.
En 1985, durante la gestión del presidente socialcristiano León Febres Cordero, se firmó un nuevo convenio de refinanciación de las viejas deudas por 4.000 millones de dólares (MYRA 85). Además, se brindaron más facilidades a los grupos financieros y condiciones aún más favorables a las empresas que habían estatizado sus deudas.
A partir de 1986 Ecuador entró en mora en el pago de sus obligaciones, y en 1992 parte sustancial de la deuda comercial, que alcanzaba ya los 7.000 millones de dólares, estaba prescripta de conformidad con las disposiciones del Estatuto de Limitaciones del Estado de Nueva York; según éste, una deuda no ejecutada durante seis años prescribía de pleno derecho.
Los acreedores mandan
Como resultaba habitual que los acreedores siempre impusieran sus decisiones al gobierno, que nunca las objetaba, amenazaron a las autoridades y prepararon un Convenio de Garantía de Derechos (Tolling Agreement) mediante el cual Ecuador declaró unilateralmente que renunciaba a los derechos de prescripción y a cualquier acción legal que le pudiera corresponder contra los acreedores (5).
El Tolling Agreement fue el instrumento preparatorio para que Ecuador empezara a negociar con los acreedores su ingreso al Plan Brady, que se instrumentó en 1994 pero que ya estaban preparando Ana Lucía Armijos, que en ese momento era presidenta de la Junta Monetaria, y César Robalino Gonzaga, que había sido ministro de Finanzas de la dictadura militar.
La deuda ecuatoriana totalizaba al 31 de mayo de ese año la suma de 7.070 millones de dólares, de los que 4.521 millones correspondían a capital y 2.549 millones a intereses adeudados. Como fundamento de la operación se indicó que el acogerse al Plan Brady significaba una reducción del capital de 1.173,9 millones de dólares, pero esa suma era una ficción, porque el valor real de la deuda en el mercado secundario era de 1.130 millones.
Para ingresar al Plan, Ecuador emitió Bonos Brady por 5.953 millones de dólares, y a su vez debió endeudarse con el Banco Mundial, el BID, el FMI, y el Eximbank de Japón, quienes le prestaron 604 millones de dólares para comprar las garantías colaterales de los bonos.
Aunque se empezaron a pagar regularmente las obligaciones externas, la difícil situación económica del país lo llevó nuevamente a suspender el pago de los bonos Brady el 28 de agosto de 1999, y a entrar en otra negociación para cambiarlos por nuevos bonos. Los acreedores volvieron nuevamente con exigencias inadmisibles, y los encargados de la conducción económica mostraron que la sustitución de bonos Brady por Global resultaba un brillante negocio, debido a que se cambiaban 6.442 millones de dólares en Brady por 3.950 millones de bonos Global. Sin embargo, la realidad era sustancialmente distinta. Sin entrar a considerar que el precio de mercado de los bonos era de 1.189 millones de dólares, lo único que cabía renegociar eran los Bonos PDI y IE, sujetos a canje, por un importe de 3.352 millones, mientras que los otros 3.090 millones no tenían por qué ser canjeados, debido a que estaban garantizados por los bonos cupón cero del Tesoro de los Estados Unidos, y de conformidad con el contrato de prenda colateral los acreedores no podían exigir otra garantía que ésa ante el no pago de los mismos (6). Además se establecieron intereses crecientes en el caso de los Bonos 2030, y en el caso de los Bonos 2012 una tasa fija del 12% y la obligatoriedad de emitir Bonos 2015 para efectuar pagos de los 2012.
En todas las negociaciones que hemos analizado tuvieron activa participación los organismos multilaterales, que como en los casos citados y violando sus reglamentaciones y cartas constitutivas, prestaron dinero para fines no autorizados, respaldando así las exigencias de los acreedores.
Delitos y cómplices
Un minucioso examen de los créditos contratados con los organismos multilaterales muestra, además, que si bien los convenios establecían que los fondos se destinarían en un 39% al pago de la deuda y en un 61% a programas de desarrollo, la realidad fue diametralmente opuesta, ya que se destinó el 96% de los créditos al pago de deuda y sólo un 4% a fines de promoción económica.
Marginando todo aquello que significara una verdadera autonomía de la voluntad, los contratos de endeudamiento fueron verdaderas imposiciones que se aceptaron sin discusión alguna, aun cuando se violara el orden jurídico del país, se cometieran delitos de acción pública y se instalara una suerte de complicidad entre funcionarios, acreedores y organismos multilaterales de crédito, sin que nadie intentara en ningún caso terminar con el indetenible crecimiento de la deuda. Se llegó al extremo de emitir deuda interna para financiar a los acreedores, todo lo cual ha sido probado en el informe de la Comisión.
Los procedimientos para la realización de todos los convenios de endeudamiento siempre fueron iguales. El estudio de abogados que representaba mayoritariamente a los acreedores, Milbank, Tweed, Hadley y McCloy (7), remitía los contratos y las indicaciones a los abogados de Ecuador en Nueva York, y estos los mandaban al Banco Central y al Ministerio de Finanzas para que se instrumentaran las operaciones. Hasta 1992 el estudio Coudert Brothers representó a Ecuador, pero a partir de esa fecha fueron sustituidos por Cleary, Gottlieb, Steen y Hamilton, que aparecerían simultáneamente en esa fecha en Argentina, Uruguay, etc., para supuestamente “asesorar” a los países endeudados y hacerlos entrar en la operatoria Brady (8).
Una vez recibida la documentación, las autoridades financieras mandaban los contratos a la Procuraduría del Estado, ya que era exigible el dictamen de su titular para la validez del convenio, teniendo el cuidado de enviarle el modelo del pronunciamiento al que debía ajustarse, para evitar que hubiera observaciones legales inoportunas que pudieran afectar la negociación. El Procurador de turno, obedeciendo servilmente las órdenes del Poder Ejecutivo, se limitó en todos los casos, con una sola excepción, a convalidar los fraudes.
En las negociaciones referidas al endeudamiento estuvieron involucrados desde los presidentes de la República, que autorizaron las operaciones mediante los respectivos decretos, hasta los Procuradores del Estado, que hicieron de abogados de los acreedores, pasando por una nutrida cantidad de funcionarios de la Junta Monetaria, el Banco Central y el Ministerio de Finanzas, quienes sin hesitación no dudaron en violar la ley para acordar con los acreedores en los términos que a estos les resultaban favorables.
Irregularidades de todo tipo
Intentaremos esbozar una síntesis de los hallazgos de la auditoría. Los siguientes poseen especial relevancia, porque revelan los extremos a los que se llegó.
- La indudable lesión a los intereses del Estado y al Patrimonio Público.
- La violación de principios fundamentales del derecho administrativo.
- La ignorancia del cabal destino de los fondos (durante la dictadura).
- La violación del Código Civil, el Código de Comercio y la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control.
- La violación de la Constitución.
- La obligatoriedad de contraer préstamos con el FMI, aun cuando no se necesitara el dinero, como condición de cumplimiento del contrato con los bancos acreedores.
- Se eximió de cualquier responsabilidad, por cualquier acto lesivo, a los bancos acreedores, representantes, empleados, directivos, etc.
- Se renunció a cualquier tipo de inmunidad.
- Ecuador se hizo cargo de la totalidad de los gastos de los acreedores, sus abogados, asesores, operadores, etc.
- Se firmaron convenios sin autorización legal.
- Se renunció a todas las defensas que pudiera oponer el país en caso de una acción legal.
- Se renunció a cualquier acción legal en caso de que el convenio firmado fuera nulo, ilegal o no ejecutable.
- Los Procuradores del Estado incurrieron desde 1977 hasta 2005 en los delitos de falsedad ideológica, prevaricato e incumplimiento de los deberes de funcionario público.
- Se estableció falsamente en los convenios que éstos se encontraban en legal forma bajo las leyes de Ecuador.
- En el caso de los Bonos 2012 y 2030, el convenio “Indenture” que establecía las pautas a las que debían ajustarse no tuvo el obligatorio dictamen de la Procuraduría, y el mismo recién fue remitido a las autoridades ecuatorianas cinco años después de ser firmado por el Cónsul de Ecuador en Nueva York.
- Se firmaron convenios con fechas antedatadas.
- En la generalidad de los casos, las emisiones de bonos fueron colocaciones privadas para ser negociadas en gran parte en paraísos fiscales, y nunca obedecieron a las formalidades de una oferta pública, sujeta a las estipulaciones de la Securities and Exchange Comission de Estados Unidos, como correspondía a una negociación clara y transparente.
- Se aceptaron créditos de los organismos multilaterales para privatizar sectores estratégicos y no para proyectos de desarrollo.
- Se convalidó el abuso de derecho.
En el caso de los contratos bilaterales se analizaron 109 créditos, siendo los de mayor relevancia por su monto los contratados con Brasil y España, donde existen constantemente cláusulas abusivas (9).
Como en el caso de Argentina, en Ecuador existe una continuidad estructural en la deuda que hoy tiene el país con aquella contratada por la dictadura militar, donde se han comprobado determinados ilícitos que invalidan la deuda hasta hoy. No se trata de deudas distintas, sino del refinanciamiento permanente de la deuda de origen, que a pesar de los pagos efectuados siguió siendo un factor de control y sometimiento de la economía, como aún lo sigue siendo hoy (10).
Las conclusiones de la auditoría
El denominado Resumen Ejecutivo de la Auditoría fue presentado al presidente Rafael Correa el 20 de noviembre de 2008, en un acto público que contó con la participación del gabinete de ministros, los más altos funcionarios del Estado, el presidente de la Asamblea Nacional, asambleístas, cuerpo diplomático e invitados especiales de otros países. La economista Karina Sáenz, directora del Banco Central, fue la encargada de mostrar los aspectos estadísticos de la deuda, y el que esto escribe, en su carácter de miembro de la Comisión de Auditoría, fue quien expuso extensamente los aspectos fundamentales de la ilegalidad de todas las contrataciones.
Ante la existencia de graves irregularidades, de los delitos de acción pública mostrados y del incumplimiento de los principios fundamentales del orden jurídico del país y aun de los Estados Unidos, a cuya legislación estaban sometidos los contratos, y los que aún se encuentran vigentes, el presidente Rafael Correa decidió que el Ministro Fiscal del Estado, Washington Pesantez, iniciara una indagación previa sobre la base de la voluminosa documentación reunida por la Comisión a los efectos de imputar a los responsables del endeudamiento, habiendo sido citados ya varios ex presidentes y otros funcionarios.
Antes de su regreso a Buenos Aires quien esto escribe prestó su testimonio en el Ministerio Fiscal, incriminando en forma expresa a los procuradores, ministros, presidentes y funcionarios que intervinieron en los distintos procesos, y acompañando un informe especial que realizara sobre los aspectos jurídicos de las contrataciones, quedando a disposición del organismo para cualquier tipo de colaboración que le fuera solicitada.
También sugirió al presidente de la Nación la suspensión del pago de los bonos y la impugnación de los contratos en los tribunales de Estados Unidos, por entender que había fundamentos legales suficientes para hacerlo.
Es por todos conocido que el gobierno ecuatoriano decidió suspender el pago de los intereses de los bonos 2012, a los efectos de analizar la posibilidad de iniciar acciones legales en Estados Unidos para eventualmente impugnar los contratos si ello era aconsejado por los abogados estadounidenses que fueron contratados, y en caso de no poder hacerlo, buscar alguna forma de renegociación de la deuda en condiciones sustancialmente distintas a las pactadas Actualmente se está trabajando en ello.
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1 El artículo 2 del Decreto citado estableció que la Auditoría estaba destinada a examinar y evaluar el proceso de contratación y/o renegociación del endeudamiento público, el origen y destino de los recursos y la ejecución de los programas y proyectos que se financien con deuda interna y externa, con el fin de determinar su legitimidad, legalidad, transparencia, calidad, eficacia, eficiencia, considerando los aspectos legales y financieros, los impactos económicos, sociales, de género, regionales, ecológicos y sobre nacionalidades y pueblos.
2 La vieja deuda inglesa, contraída en 1824 y cuyos mecanismos fraudulentos fueron denunciados por el general Eloy Alfaro en 1896, se terminó de pagar en 1975, durante la presidencia del general Guillermo Rodríguez Lara.
3 Fue la excepción la actual ministra de Finanzas, María Elsa Viteri, que cuando era viceministra prestó toda la colaboración que le fue solicitada.
4 El plazo para la Auditoría fijado en el decreto venció el 9 de julio de 2008, y fue prorrogado hasta el 30 de septiembre.
5 Fue firmado en Nueva York por el ministro de Finanzas, Mario Ribadaneira, la gerente del Banco Central, Ana Lucía Armijos, y la cónsul del Ecuador en Nueva, York, que lo hizo en representación de 14 entidades del sector público, sin tener ninguna representación legal para hacerlo.
6 Una de las muestras de la forma ilegal y arbitraria de la negociación la da el hecho de que en un solo día, el 26 de julio, se firmaron más de 20 documentos para efectivizar la operación, además de haberse efectuado una cantidad de actos administrativos imposibles de celebrar en tan solo 24 horas.
7 Abogados y socios de la familia Rockefeller desde 1930. Uno de los fundadores, John Mc Cloy, fue presidente del Banco Mundial, subsecretario de Guerra y asesor especial del presidente Kennedy; uno de sus más importantes abogados fue William Webster, juez de la Corte de Nueva York, director del FBI de 1978 a 1987 y director de la Agencia Central de Inteligencia de 1987 a 1991. En 2002 fueron denunciados por la Universidad de California por haber participado en el fraude de ENRON.
8 Resulta interesante destacar que estos abogados llegaron a representar en Ecuador simultáneamente a dos partes a la vez: al Citibank, agente fiduciario de los Bonos Global, y al Ministerio de Finanzas y al Banco Central, siéndoles revocado el mandato por decisión del presidente Correa en la mitad del año 2008. Como un ejemplo de las conexiones existentes entre funcionarios de las distintas gestiones económicas de Argentina y Ecuador, quien esto escribe encontró un mail confidencial del subsecretario Jurídico del Ministerio de Finanzas dirigido al doctor Julio Dreizzen (ex funcionario de la gestión Cavallo) donde le pedía consejo sobre los abogados a contratar, y Dreizzen, naturalmente, le sugería a Cleary “por habernos ayudado cuando el Brady”.
9 Las cláusulas abusivas han sido caracterizadas de ilegales por la Directiva 93/13/CEE del Consejo de la Unión Europea y por la Ley 7/98 del 13 de abril de 1998 del Reino de España.
10 Esta continuidad estructural de una deuda ilícita impulsó al autor de este artículo a presentar en un seminario que se llevó a cabo en septiembre de 2007 en la Facultad de Derecho de la Universidad de San Pablo, organizado por la misma en conjunto con la Universidad de Roma y el Parlamento Latinoamericano, una tesis respecto a caracterizar a la deuda externa argentina como un delito continuado o de acción continuada.
A.O.G.
© LMD ed. Cono Sur |
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